I. Vì sao nhóm này là “điểm nóng” khi sửa Luật Đất đai?
Trong thực tế, phần lớn các khiếu kiện đất đai không bắt đầu từ việc người dân phản đối phát triển hạ tầng, khu đô thị, khu công nghiệp hay dự án công cộng. Mâu thuẫn thường phát sinh vì người dân cho rằng giá bồi thường không công bằng, tái định cư không tương xứng, nguồn gốc đất không được ghi nhận đúng, sinh kế bị mất, hoặc thủ tục thu hồi thiếu minh bạch.
Luật Đất đai 2024 đã có nhiều điểm tiến bộ, đặc biệt là nguyên tắc tại Điều 91: việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, minh bạch, kịp thời, đúng quy định pháp luật; việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và bố trí tái định cư phải hoàn thành trước khi có quyết định thu hồi đất. Nghị định 88/2024/NĐ-CP cũng là văn bản hướng dẫn trực tiếp về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, có hiệu lực từ ngày 01/8/2024.
Tuy nhiên, Tờ trình 4204/TTr-BNNMT cho thấy Bộ Nông nghiệp và Môi trường vẫn đề xuất sửa đổi, bổ sung nhóm nội dung về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; bồi thường trong trường hợp đặc thù; kinh phí và chi trả bồi thường; trình tự, thủ tục thu hồi đất;
Nói cách khác, chính sách hiện hành đã tiến bộ hơn Luật Đất đai 2013, nhưng vẫn chưa đủ để xử lý “điểm nghẽn thực tế”: dự án cần đất để triển khai, người dân cần công bằng để đồng thuận, Nhà nước cần tiến độ để phát triển, còn thị trường cần pháp lý sạch để có nguồn cung.
II. 5 vấn đề khiếu kiện nhiều nhất trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
1. Khiếu kiện về căn cứ thu hồi đất: “Dự án này có thật sự vì lợi ích quốc gia, công cộng không?”
Đây là nhóm khiếu kiện đầu tiên và rất phổ biến. Người dân thường đặt câu hỏi: vì sao đất của họ bị thu hồi? Dự án là công trình công cộng thật sự hay là dự án kinh doanh thương mại? Nhà nước thu hồi đất để làm đường, trường học, khu công nghiệp, nhà ở xã hội, khu đô thị hay để giao cho doanh nghiệp kinh doanh?
Luật Đất đai 2024 quy định các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng tại Điều 79. Đây là điều khoản trung tâm, nhằm giới hạn các trường hợp Nhà nước được thu hồi đất, tránh tình trạng lạm dụng thu hồi đất cho các dự án có bản chất thương mại.
Tuy nhiên, trong thực tế, ranh giới giữa “dự án vì lợi ích công cộng” và “dự án có yếu tố kinh doanh” không phải lúc nào cũng rõ. Ví dụ, một khu đô thị mới có đường giao thông, công viên, trường học, nhà ở xã hội, nhưng đồng thời cũng có nhà ở thương mại, shophouse, biệt thự. Người dân dễ đặt vấn đề: nếu doanh nghiệp hưởng lợi thương mại thì tại sao Nhà nước lại thu hồi đất với giá bồi thường hành chính?
Đề xuất sửa/gỡ vướng: Luật sửa đổi nên phân tầng rõ hơn: dự án thuần công cộng; dự án công cộng có yếu tố khai thác thương mại; dự án thương mại phải tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Với dự án hỗn hợp, cần công khai tỷ lệ đất công cộng, đất thương mại, cơ chế chia sẻ lợi ích và lý do Nhà nước phải đứng ra thu hồi. Khi người dân hiểu rõ “vì sao đất bị thu hồi”, mức độ khiếu kiện sẽ giảm đáng kể.
2. Khiếu kiện về giá bồi thường: “Giá bồi thường thấp hơn giá thị trường”
Đây là nhóm khiếu kiện lớn nhất trong hầu hết các vụ thu hồi đất. Người dân thường so sánh giá bồi thường với giá giao dịch thực tế ngoài thị trường, giá môi giới đang rao bán, giá dự án sau khi hình thành, hoặc giá đất tại khu vực lân cận. Khi mức bồi thường thấp hơn kỳ vọng, khiếu nại gần như chắc chắn phát sinh.
Luật Đất đai 2024 quy định nguyên tắc bồi thường tại Điều 91 và các quy định cụ thể về bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi. Đồng thời, cơ chế giá đất của Luật Đất đai 2024 đã bỏ khung giá đất và hướng tới bảng giá đất hằng năm, giá đất cụ thể tiệm cận thị trường hơn. Tuy nhiên, khoảng cách giữa “giá đất theo cơ chế nhà nước” và “giá kỳ vọng của người dân” vẫn là vấn đề rất khó.
Vấn đề nằm ở chỗ: nếu bồi thường quá thấp thì người dân không đồng thuận; nếu bồi thường quá cao thì chi phí dự án tăng, ngân sách và doanh nghiệp không chịu nổi; nếu định giá không rõ thì cán bộ không dám ký, dự án bị treo.
Đề xuất sửa/gỡ vướng: Cần thiết kế cơ chế định giá bồi thường theo hướng gần thị trường nhưng có kiểm chứng. Với khu vực có giao dịch thực, cần dùng dữ liệu giao dịch, dữ liệu thuế, dữ liệu công chứng, dữ liệu đấu giá và dữ liệu định giá độc lập. Với khu vực ít giao dịch, cần có hệ số điều chỉnh minh bạch. Đặc biệt, nên có cơ chế giải trình bắt buộc: vì sao giá bồi thường là mức đó, dựa trên dữ liệu nào, ai thẩm định, người dân có quyền phản biện ra sao. Minh bạch phương pháp quan trọng không kém con số cuối cùng.
3. Khiếu kiện về tái định cư: “Nơi ở mới không bằng hoặc không tốt hơn nơi ở cũ”
Luật Đất đai 2024 đặt ra nguyên tắc tiến bộ: việc bố trí tái định cư phải hoàn thành trước khi có quyết định thu hồi đất; khu tái định cư phải bảo đảm điều kiện hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và phù hợp phong tục, tập quán, điều kiện thực tế của địa phương. Điều này thể hiện tinh thần “người dân có đất bị thu hồi phải có chỗ ở, bảo đảm cuộc sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”.
Nhưng trong thực tế, khiếu kiện vẫn phát sinh vì ba lý do. Một là khu tái định cư xa nơi ở cũ, xa sinh kế, xa trường học, bệnh viện, chợ, nơi làm việc. Hai là giá căn tái định cư hoặc nghĩa vụ tài chính vượt khả năng chi trả của người dân. Ba là chất lượng hạ tầng, diện tích, vị trí căn tái định cư không tương xứng với nơi ở cũ.
Đề xuất sửa/gỡ vướng: Luật sửa đổi cần cụ thể hóa tiêu chí “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” bằng các chỉ số có thể đo được, như diện tích tối thiểu, khoảng cách tới trường học, y tế, chợ, giao thông công cộng, khả năng tiếp cận việc làm, chất lượng hạ tầng, chi phí phải nộp thêm. Nếu không lượng hóa, nguyên tắc tốt đẹp sẽ rất khó thực thi. Với dự án lớn, khu tái định cư phải đi trước một bước; không nên có tình trạng thu hồi trước rồi người dân phải tạm cư kéo dài nhiều năm.
4. Khiếu kiện về nguồn gốc đất, loại đất, điều kiện được bồi thường: “Đất tôi ở lâu năm nhưng lại không được công nhận đúng”
Đây là nhóm tranh chấp rất phức tạp, đặc biệt tại vùng ven đô, đất làng xã, đất sử dụng qua nhiều thế hệ, đất có giấy tờ cũ, đất được giao không đúng thẩm quyền, đất vườn ao liền kề nhà ở, đất nông nghiệp đã xây dựng công trình, đất khai hoang, đất chưa có sổ đỏ.
Người dân thường khiếu kiện vì cho rằng đất đang sử dụng thực tế là đất ở, nhưng hồ sơ địa chính ghi là đất vườn, đất ao, đất nông nghiệp; hoặc đất sử dụng ổn định nhiều chục năm nhưng khi thu hồi lại không đủ điều kiện bồi thường như đất ở.
Luật Đất đai 2024 đã có các quy định về điều kiện được bồi thường, cấp Giấy chứng nhận, xác định diện tích đất ở khi công nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, các hồ sơ lịch sử rất đa dạng, nên quy định hiện hành vẫn khó bao quát hết.
Đề xuất sửa/gỡ vướng: Cần phân loại rõ hồ sơ nguồn gốc đất theo nhóm: đất có giấy tờ hợp lệ; đất không giấy tờ nhưng sử dụng ổn định; đất giao không đúng thẩm quyền; đất có vi phạm nhưng phù hợp quy hoạch; đất có vi phạm không thể khắc phục. Với từng nhóm phải có cơ chế bồi thường, hỗ trợ hoặc khắc phục tài chính riêng. Không nên để một hộ sử dụng đất ở ổn định mấy chục năm bị xem như đất nông nghiệp chỉ vì hồ sơ địa chính cũ thiếu chính xác.
5. Khiếu kiện về trình tự, thủ tục, công khai thông tin: “Dân không được biết, không được đối thoại, không được giải thích”
Nhiều vụ việc căng thẳng không chỉ vì giá bồi thường, mà vì người dân cảm thấy bị đặt ngoài quá trình ra quyết định. Họ không được giải thích rõ dự án, không được cung cấp bản đồ thu hồi, không hiểu cách tính bồi thường, không biết phương án tái định cư, hoặc không được đối thoại thực chất trước khi có quyết định cưỡng chế.
Luật Đất đai 2024 và Nghị định 88/2024/NĐ-CP đã quy định trình tự lập, phê duyệt, tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Nghị định 88/2024/NĐ-CP quy định trực tiếp về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, có hiệu lực từ 01/8/2024.
Tuy nhiên, vấn đề thực tế là chất lượng thực hiện. Niêm yết phương án không đồng nghĩa người dân hiểu; tổ chức họp dân không đồng nghĩa đã đối thoại; tiếp nhận ý kiến không đồng nghĩa đã giải trình. Đây là khoảng cách giữa quy định và đời sống.
Đề xuất sửa/gỡ vướng: Nên bắt buộc công khai “hồ sơ thu hồi đất điện tử” đối với từng dự án: bản đồ ranh giới thu hồi, căn cứ thu hồi, danh sách hộ bị ảnh hưởng, phương pháp định giá, phương án bồi thường, phương án tái định cư, biên bản đối thoại, kết quả giải trình. Khi mọi thứ minh bạch, khiếu kiện vô căn cứ sẽ giảm; còn khiếu kiện có căn cứ sẽ được xử lý sớm, tránh bùng phát thành tranh chấp tập thể.
III. Các điều, văn bản pháp luật cần chú ý khi sửa đổi
Từ các vấn đề trên, nhóm văn bản và điều khoản cần đặc biệt theo dõi gồm:
Luật Đất đai 2024: Điều 78, 79, 80 về các trường hợp và căn cứ thu hồi đất; Điều 85, 86, 87 về thông báo, cơ quan thực hiện, trình tự thủ tục thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Điều 91 về nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; Điều 94 về kinh phí và chi trả; Điều 101, 102, 103, 109 về các khoản hỗ trợ, đào tạo, chuyển đổi nghề và ổn định đời sống; các điều về cấp Giấy chứng nhận, xác định loại đất, diện tích đất ở và quy định chuyển tiếp.
Tờ trình 4204/TTr-BNNMT: định hướng sửa đổi dự kiến tập trung vào hai nhóm nội dung lớn: khơi thông nguồn lực đất đai phục vụ phát triển và phân cấp, phân quyền theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp; trong đó có nhóm thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, bồi thường trường hợp đặc thù và giải quyết vướng mắc trong thực thi.
IV. Giải pháp tháo gỡ cho thị trường và người dân
1. Chuyển từ tư duy “bồi thường tài sản” sang “tái thiết đời sống”
Đây là thay đổi quan trọng nhất. Người dân mất đất không chỉ mất một thửa đất. Họ có thể mất nơi ở, nghề nghiệp, nguồn thu, quan hệ cộng đồng, trường học của con, nơi chăm sóc y tế, vị trí kinh doanh. Nếu chính sách chỉ tính tiền đất, tiền nhà, tiền cây trồng thì không đủ.
Luật sửa đổi nên đặt nguyên tắc: phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải chứng minh được người dân có điều kiện ổn định đời sống sau thu hồi đất. Với hộ mất đất nông nghiệp, cần hỗ trợ chuyển đổi nghề thật, không chỉ chi tiền một lần. Với hộ mất nhà ở, khu tái định cư phải có hạ tầng thiết yếu trước khi di dời.
2. Minh bạch hóa giá bồi thường bằng dữ liệu
Muốn giảm khiếu kiện về giá, không thể chỉ nói “giá đã đúng quy định”. Phải cho người dân thấy giá đó được tính như thế nào. Cần công khai dữ liệu so sánh, phương pháp định giá, hội đồng thẩm định, hệ số điều chỉnh, thời điểm định giá và quyền phản biện.
Đối với thị trường, minh bạch giá bồi thường giúp dự án dự báo được chi phí giải phóng mặt bằng. Doanh nghiệp sẽ biết dự án có khả thi hay không trước khi tham gia, thay vì trúng dự án rồi mới phát hiện chi phí bồi thường vượt xa phương án tài chính.
3. Phân biệt dự án công cộng, dự án hỗn hợp và dự án thương mại
Đây là chìa khóa giảm xung đột. Nếu là dự án công cộng thuần túy, Nhà nước thu hồi là hợp lý. Nếu là dự án thương mại thuần túy, nên ưu tiên cơ chế doanh nghiệp tự thỏa thuận với người sử dụng đất. Nếu là dự án hỗn hợp, cần cơ chế chia sẻ lợi ích rõ hơn.
Trong các dự án hỗn hợp, có thể nghiên cứu cơ chế người dân góp quyền sử dụng đất, nhận căn hộ/đất tái định cư tại chỗ, nhận phần lợi ích thương mại, hoặc được lựa chọn giữa tiền - nhà - đất - cổ phần/quyền lợi tương đương tùy tính chất dự án. Cách tiếp cận này sẽ tạo đồng thuận tốt hơn so với thu hồi hành chính đơn thuần.
4. Bảo vệ người dân có đất lịch sử, đất sử dụng ổn định nhưng hồ sơ chưa chuẩn
Một lượng rất lớn tranh chấp phát sinh từ đất ở lâu năm nhưng hồ sơ giấy tờ không đầy đủ. Nếu luật sửa không xử lý nhóm này, khiếu kiện vẫn sẽ kéo dài. Cần cho phép xác định nguồn gốc đất bằng nhiều loại chứng cứ: bản đồ cũ, sổ mục kê, biên lai thuế, xác nhận cộng đồng dân cư, hồ sơ điện nước, đăng ký hộ khẩu, ảnh chụp, giấy tờ mua bán cũ, quyết định giao đất qua các thời kỳ.
Với trường hợp sử dụng đất ổn định, không tranh chấp, phù hợp quy hoạch, Nhà nước nên có cơ chế công nhận hoặc bồi thường tương xứng, kèm nghĩa vụ tài chính nếu cần. Không nên để người dân mất quyền chỉ vì hồ sơ quản lý đất đai cũ thiếu chính xác.
5. Thiết lập cơ chế đối thoại bắt buộc trước khi cưỡng chế
Cưỡng chế thu hồi đất chỉ nên là bước cuối cùng. Trước đó, cần có cơ chế đối thoại bắt buộc, có biên bản, có luật sư hoặc tổ chức tư vấn độc lập tham gia nếu người dân yêu cầu. Nội dung đối thoại không chỉ là thông báo quyết định, mà phải giải thích căn cứ thu hồi, phương án bồi thường, phương án tái định cư, quyền khiếu nại, quyền khởi kiện và thời hạn thực hiện.
Cơ chế đối thoại thực chất sẽ giúp Nhà nước nhận diện sớm lỗi hồ sơ, giúp người dân hiểu quyền của mình và giúp doanh nghiệp tránh rủi ro dự án bị đình trệ do khiếu kiện tập thể.
6. Tạo cơ chế “dự án sạch về bồi thường” trước khi giao cho nhà đầu tư triển khai
Đối với dự án phát triển đô thị, khu công nghiệp, hạ tầng lớn, nên có tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi bước sang các giai đoạn tiếp theo. Một dự án chưa rõ mặt bằng, chưa rõ chi phí bồi thường, chưa có khu tái định cư thì không nên được quảng bá như dự án sẵn sàng triển khai.
Điều này giúp thị trường minh bạch hơn, ngân hàng thẩm định rủi ro tốt hơn, nhà đầu tư thứ cấp không bị cuốn vào các dự án “đẹp trên giấy nhưng chết ở mặt bằng”.
V. Kết luận chuyên môn
Nhóm thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là phần trọng tâm của Luật Đất đai. Nếu sửa tốt, đây sẽ là chìa khóa giúp giảm khiếu kiện, tăng tốc giải phóng mặt bằng, khơi thông dự án hạ tầng, khu công nghiệp, nhà ở xã hội, khu đô thị và các dự án chỉnh trang đô thị. Nếu sửa không đủ rõ, đây vẫn sẽ là điểm nghẽn lớn nhất của thị trường bất động sản trong nhiều năm tới.
Tinh thần sửa Luật Đất đai 2026 nên đi theo một nguyên tắc rất rõ:
Nhà nước có quyền thu hồi đất vì lợi ích quốc gia, công cộng; doanh nghiệp có quyền phát triển dự án hợp pháp; nhưng người dân bị thu hồi đất phải được đối xử công bằng, minh bạch và có điều kiện sống thực sự ổn định sau thu hồi.
Khi ba lợi ích này được cân bằng, thị trường mới có nguồn cung, Nhà nước mới có tăng trưởng, doanh nghiệp mới triển khai được dự án, và người dân mới đồng thuận với quá trình phát triển.